而正大光明地开始登记民户，清查田亩。否则，若不知其家中有多少田亩，如何确定减免赋税的份额？如何知道其家中有多少人，如何进行免征？也就不会激起民间的敌意。

但要真正进行检籍清田的工作，只靠现有的县吏是行不通的。按照保守计算，一个普通县大概占地上百里，有千余户，近万人。而一个县的县吏，他们通常只有五六十人，再加上数百从本地征募的乡勇充当县卒，能够维护一座县城的运转即可。

若要抽调县吏执行此任务，顶多挪出一二十人，给他们打下手的县卒乡勇，既没有足够的武力，又和当地豪强蟠根错节，让他们来落实近万人的检籍清田，无疑是痴人说梦。

因此，就需要在县内重新打造一套深入到乡里的行政体系，既加深县府的掌控力，也要让当地的豪族适当配合，至少要做到有制可依，循法处事。

事实上，古人也早就意识到这一点。

秦汉制度中，在县以下设有乡、亭、里三级，以此来加强治理。其中里为最基本的单位，至多有百户，其首领为里长，其有时由内部推举，有时由县府指定，以负责管理里民，进行登记户籍，计算田土。里往上是亭，亭由县府直辖，通常十里一亭，亭内设亭长，通常率本地招募的亭卒数十人，负责维护所辖十里的治安，并有拘捕权、执法权。亭上则有乡，通常十亭一乡，若一个县没有十亭，则不设乡。乡的领导为三老，啬夫，游徼，其中三老主教化，啬夫主争讼，游徼主巡查。

如此三级推广开来，就形成了一张广泛又密集的大网，使得秦汉的县府对户口田土有着前所未有的掌控力，以致于县令县长有“百里诸侯”之称谓。但在魏晋以来，乡亭里的建制虽说尚未完全取消，但除去一些边境的军事高压之地，基本都形同虚设，尤其是亭长，遭遇全面废除。取而代之的是盘踞乡里的豪强大族，县府只能派啬夫与这些大族协商治理。

而现在，刘羡若要重新建立起这样一套庞大的体系，无异于痴人说梦，就算刘羡想要强制推行，也找不出这么多的吏员。

因此，卢志向刘羡提议，不妨先将制度设立起来。在县府以下，分别设置里、道、乡。

这里面最大的改变无疑是废亭立道，这是因为卢志认为，恢复亭级建制，对豪强的侵逼过于明显，可能会激化县府与乡里的矛盾。县以下建制本就有浓厚的自治色彩，能让县府的直辖权恢复到乡一级，已属不易，乡级以下，仍应当自治，让县府从中协调仲裁即可。所以去亭设道，以表明此意。

因此，让里、道两级内部推举领导。以十户为一梓，设梓护一人，十梓为一里，设里正一人，里监一人，里佐三人。十里为一道，设有道正一人，道巡两人，道佐六人。这些人负责自行检籍与清田，朝廷为其提供不征徭役的优待，并免去一定数目的田亩，但不算吏员，简称无秩，又称乡愿。

虽说他们推举出来的人选，大概是本地的豪强，但这无足为奇。接下来，县府以五道为一乡，设立乡郎一人，乡喻一人，乡捕一人，是朝廷吏员，发放俸禄，对接道、里的乡愿。乡愿会交一个数目的户籍与田簿，这个数目大概不实，但那又如何呢？有了制度作为大框架，有了切实的户籍田簿作为根据，就有了改正的理由。

这便是卢志第一

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